对于前者，一般是镇压和惩办。

如果没有足够的经济实力和心理抗压能力，是不会选择行政诉讼的。该条例第36条规定：各级行政机关应当及时分析信访事项反映的社会情况和人民群众的愿望，提出建议， 改进工作。

（一）民主的推进对信访制度的完善决不能局限于信访制度本身，而应放在宪政的大背景下，从整体上来审视各种制度的运行及其相互关系。如果赋予一个非司法机构超越于法院的权威，必将对社会的稳定、法治的可靠性产生了颠覆性的影响，从此人们不再求助于法律，而是求助于这个机构或个人来实现利益诉求。但传统意义上的司法审查只能就行政行为的合法性进行审查，而缺乏审查合理性的能力，但是面对不合理的行政行为又不能进行监督和制约，所以设置一定的制度对行政进行监督就成了必要，如通过议会、行政复议、行政监察等权力性监督和公民、社会团体等社会性监督。而信访制度愈有效，使得人治的模式愈加泛滥，作为宪政基础的民主制度作用得不到发挥，从而压抑了法治国家的构建，也不符合现代条件下多元化利益格局的生成和发展。人大的橡皮图章地位，使得其监督政府的作用几乎不能发挥，政府官员由上而下的产生，也使得其只惟上、不惟下，不对选民负责。

正如毛泽东同志对黄炎培关于历史周期律的回答：我们已经找到了新路，我们能跳出这个周期率，这条路就是民主。人大地位的孱弱仅是表面病症，其内部的真实原因是人民权利得不到伸张。现行的信访一票否决制度也给访民提供了一个维权的变异视角，地方政府越怕什么就要做出什么，从而百折不挠地走向上访之路。

信访机构的不独立，使得信访机构基于复杂的利益连带关系而倾向于维护行政机关的行政处理决定，或很容易基于领导人的个人好恶而随意作出处理决定，从而侵害公共利益或当事人的合法权益。对于内设的信访机构也要赋予其必要的独立地位，可以对涉及本单位或下级单位的事项进行调查核实，提出相应的处理建议。如果没有足够的经济实力和心理抗压能力，是不会选择行政诉讼的。该条例第36条规定：各级行政机关应当及时分析信访事项反映的社会情况和人民群众的愿望，提出建议， 改进工作。

（一）民主的推进对信访制度的完善决不能局限于信访制度本身，而应放在宪政的大背景下，从整体上来审视各种制度的运行及其相互关系。如果赋予一个非司法机构超越于法院的权威，必将对社会的稳定、法治的可靠性产生了颠覆性的影响，从此人们不再求助于法律，而是求助于这个机构或个人来实现利益诉求。

但传统意义上的司法审查只能就行政行为的合法性进行审查，而缺乏审查合理性的能力，但是面对不合理的行政行为又不能进行监督和制约，所以设置一定的制度对行政进行监督就成了必要，如通过议会、行政复议、行政监察等权力性监督和公民、社会团体等社会性监督。而信访制度愈有效，使得人治的模式愈加泛滥，作为宪政基础的民主制度作用得不到发挥，从而压抑了法治国家的构建，也不符合现代条件下多元化利益格局的生成和发展。人大的橡皮图章地位，使得其监督政府的作用几乎不能发挥，政府官员由上而下的产生，也使得其只惟上、不惟下，不对选民负责。正如毛泽东同志对黄炎培关于历史周期律的回答：我们已经找到了新路，我们能跳出这个周期率，这条路就是民主。

人大地位的孱弱仅是表面病症，其内部的真实原因是人民权利得不到伸张。信访制度民主监督和政民沟通功能的回归，应当遵从宪法和法律的权威，在宪政的大系统下通过法制和民主的完善、公民意识的培育、权力的自我限制来实现，这是一个长期博弈的过程。他疾呼领导干部要更多地保持与人民群众的密切联系，倾听他们的呼声，接受他们的投诉。信访机构主要有独立的信访机关和单位内设的信访机构等，对于独立的信访机关，如国家信访局、地方各级政府的信访局等，必须赋予其独立的财政和组织法地位，可以根据职权进行必要的调查、核实，并有权做出独立的建议。

特别是在一些流动性不大的地方，权力近亲繁殖现象严重，公民所遭受的冤屈根本就无法在本地获得公平解决，甚至会得到加倍的打击报复。该制度并非构建了政府法律上的义务，而仅是为了政府向市民提供事实上的服务。

（二）检举、揭发行政机关工作人员的违法失职行为。我国现行的两审终审制，虽然有利于案件的快速审结和稳定社会关系，但是本地化的司法往往在当地政府的控制之下，并不能做到独立、公正的司法。

（四）其他信访事项等。法律救济一般来说由同体监督的行政复议和异体监督的行政诉讼两类，两种监督救济方式由于其规范性和程序性而被学者推崇备至。法律希望（如有可能）对司法中合乎法律的裁决作出明确的规定，却尽可能有意地给行政留出自由选择的余地，使行政在其中可进行目的性的行政。在行政诉讼中，法院往往会基于自身利益的考虑而屈从于行政权力，从而做出有利于政府的判决或者干脆不受理某些类型行政案件，这使得行政相对人丧失了法律救济途径。[12]借鉴英国议会行政监察专员制度的合理因素，赋予信访机构独立的地位和对信访事项处理的独立建议权，对维护公民合法权益和行政机关的合理行政具有重要意义。[7]定纷止争，最终对纠纷有效地解决，需要一定的机构来执行，而法院由于其中立性、独立性和专业性，就被当然地赋予了最终裁决权。

信访救济职能的无限扩展只能是让其他救济途径的虚置化，这会为宪政的建设带来更多的不确定性。而信访则依靠领导者个人的素养和关注，依赖自上而下的批示和压力，孰优孰劣，一目了然。

[1]由于对信访制度的功能认识错位，导致了信访异化的现象，信访在事实上超越或替代了法律纠纷解决机制。查志刚，河北邯郸人，邯郸学院副教授，研究方向：经济法、行政法。

本部分通过对文本和理论上信访的分析，探讨信访制度的本位功能。正如于建嵘教授所言，该模式虽然解决了一些燃眉之急，但在法治的社会，不是通过法律手段去解决问题，化解矛盾，而是依靠领导、行政批示、部门协调去解决，实际上是对法治的伤害。

（二）行政自制理念的培育政府应当是有所为、有所不为，而非能够包办一切的。选民不能根据民主选举的途径来监督其代表，进而通过其代表来反映诉求，使得公民作为国家权力来源的主权者地位丧失，面对侵犯其合法权益的行政行为时，不得不选择通过向更高级别的权力进行诉求来保护自身的合法利益，而无法通过民主监督的途径来行使公民的政治参与权。赋予信访机构以权利救济的功能，必将打破司法与行政的界限，而在具有强烈自身利益追求的行政机关面前，是否符合其自身利益才是最重要的考量因素，而非秉公裁断。信访本身并不是超级的救济途径，应通过民主的整体推进、行政自制理念的培育、信访机构独立地位的构建等，使信访制度的功能回归到本位上来。

从2004年有关信访改革的大争论，到目前党和政府采取的措施来看，信访制度改革已经形成了制度经济学中所说的路径依赖，长期以来形成的制度惯性，仍然是在强化信访解决民众权益纠纷能力。（一）历史、社会背景信访的历史在中国源远流长，以往的研究成果也特别注重这一点，如清官情结，告御状的传统和登闻鼓制度等。

而且信访工作人员既不具备法官在理论意义上的独立性，也没有证据的判断能力，在面对两造对抗时是无法对利益纠纷进行精确判断的，没有能力承担权利救济。在人大有效的监督下，必然会推进政府依法行政的能力，违法和不合理的行政自然就减少了。

只有增强信访机构的调查职能和独立权威，信访处理结果能够独立和公开的发布，从而使处理结果得到社会的监督，行政机关的不良行政才能得到及时纠正。因此行政复议作为一种便捷的救济方式和行政机关自我反省的机会，并没有在实践中发挥其应有的作用。

路还很漫长，眼下信访还在发挥着不可替代的救济功能。人民群众的来信来访有助于党和政府了解真实民情，但是由于法律救济机制的虚置化，大量群众选择了通过信访来维权。因为社会变迁迅速，立法机关很难预见未来的变化，既没有能力制定行政活动所需要的全部法律，也缺乏能力制定具有专业性的法律，因此必须授权行政机关或仅规定法律目的，而由行政机关来具体执行。在历史的长河中，由于经验的习得造成了这样的普遍心理：级别越高的权力越能回避利益冲突，从而能更公正地处理纠纷，进而把这种想法神秘化，甚至把至高权力神圣化。

理想意义上，法院树立权威和公信力的途径就在于信奉法治精神，并通过公正地适用法律而依法作出裁断。[11] 随着行政自制理论的发展，更应该明确的是，事前的规范比事后的救济更加利于公民权益的保护，因此政府最应该做的是规范其权力行使的方式，细化其裁量行为，真正做到从小事向人民负责，而非运动式的救济情结和救世脸谱。

[10]只有公民真正有权力选举自己信任的人，并能以选票向不负责任的公权力行使者说不时，公权力行使者才会意识到公民是权力的来源，而非上级的喜怒哀乐。信访制度本身并不与法治相抵触，信访泛滥的原因在于对其功能的认识错位，特别是对其救济功能的无限扩大和对其监督沟通职能的忽视。

[4]救济功能本来是信访制度的辅助性功能，监督沟通功能的压抑和权利救济功能的无限膨胀，是该制度出现了变异的表征。信访机构的独立，是指信访机构享有较为独立的财政和人事关系，对信访事项能够进行独立的受理和处理，不受其他机关、社会团体和个人的干涉。